Новая конституция в Узбекистане. Социальный договор в обмен на инвестиции
30 апреля в Узбекистане прошел референдум по поправкам в Конституцию, и подавляющим большинством голосов (свыше 90 %) обновленный вариант основного закона был принят. Досрочные президентские выборы пройдут в начале июля. Прессу (как и с выборами в Казахстане) интересовал прежде всего вопрос продления президентских полномочий, но представляется, что тема трансформации политической системы одной из основных стран Средней Азии должна рассматриваться гораздо шире.
За последнее время из пяти стран региона, ранее входивших в состав Союза ССР, существенные изменения политической модели произошли в трех: Казахстане, Узбекистане и Туркмении. Сами по себе модели не являются похожими, но «векторально» все они направлены так или иначе на обеспечение политического курса на ближайшие восемь-десять лет, причем не декларативное, а подкрепленное механизмами вертикальной управляемости.
Казахстан перешел к президентско-парламентской модели, в Туркменистане лидер государства выдвинул в президентское кресло своего сына, который не просто будет набирать необходимый опыт, но и усиливать генеральную линию Г. Бердымухамедова с гарантией на годы. Узбекистан в конце апреля окончательно зафиксировал «суперпрезидентскую» модель с весьма широким набором социальных и либеральных (в классическом, а не современном понимании) обязательств.
Уже на июль прошлого года Ташкент собрал основные поправки, которых в итоге насчитывалось двести семьдесят, и вполне возможно, что реформа прошла бы официально несколько раньше нынешнего апреля, но против активно выступили элиты Каракалпакстана, где отрицательно были восприняты предложения, затрагивающие статус этой «республики в республике» («Узбекистан. Новая конституция и протесты»).
В итоге нормы перетекли в новом варианте в ст. 85–90, где осталось право выхода по результатам референдума, а также критерии, по которым Каракалпакстан самостоятельно определяет свое административно-территориальное деление. Менять там ничего не стали и просто вынесли вопрос субреспубликанского статуса из обсуждения, перенеся вопросы взаимодействия во властной вертикали в другие разделы.
О том, что вносимые изменения рассматриваются Ташкентом как чрезвычайно важный акт, говорят и те временные послабления миграционного режима, которые у нас по просьбе соседа ввели на время подготовки и проведения референдума.
Изменения в политической модели
И здесь надо попробовать разобраться, какие изменения в политической модели являются существенными, ведь при всем богатстве поправок возникает ощущение, что за фоном либеральных норм именно структура управления трансформировалась слабо. Понимание этого даст возможность определить реальные цели и задачи, которые ставит перед собой наш сосед.
Действительно и в прошлой редакции Конституции Узбекистана вертикально-интегрированная схема прослеживалась весьма хорошо. Представители судейского и прокурорского корпуса представляются к утверждению Президентом, как, кстати, и председатель верхней палаты Парламента. Хокимы (главы) областей утверждаются с его подачи, главы уровнем ниже – с подачи утвержденных глав областей и т. д. В текст внесены такие органы, как Администрация президента и Счетная палата, но это институционализация того, что было и раньше – выбор кандидатур так и остается у Президента.
Это ярко выраженная суперпрезидентская модель, где сроки правления смещаются с пяти лет до семи, а в остальном за некоторыми исключениями вертикаль фиксируется, откуда же почти три сотни поправок? И вот тут есть много таких новаций, которые могут быть интересны российскому читателю, в том числе с точки зрения идеологии, которые элиты соседней страны закладывают в новый вариант Конституции.
Например, для сравнения можно привести ст. 9 нашего основного закона: «1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
В Узбекистане до поправок тоже была ст. 65 «Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы являются общенациональным богатством, подлежат рациональному использованию и охраняются государством».
А вот после поправок статья стала звучать так: «Земля, ее недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и другие природные ресурсы являются общенациональным богатством, подлежат рациональному использованию и находятся в государственной собственности».
В новой Конституции Узбекистана вообще много таких новых норм, которые было бы не лишним перенести и на отечественную почву. Так, весьма интересна ст. 52: «В республике Узбекистан труд учителя признается основой развития общества и государства, формирования и воспитания здорового, гармонично развитого поколения, сохранения и приумножения духовного и культурного потенциала народа». Или ст. 78: «Государство и общество заботятся о формировании у детей и молодежи приверженности национальным и общечеловеческим ценностям, гордости за страну».
Вот у нас все определиться не могут с идеологией. До сих пор государственные мужи не могут решить, как относиться к советскому наследию, как к имперскому, норманн ли Рюрик или балт, ценности традиционные для народа стараются прописать. Но пока ведется годами насыщенная дискуссия о том, Сталин – это «добро» или «зло», труд учителя у нас по-прежнему остается «услугой» по воспитанию «квалифицированного потребителя», а государство по основному закону всего лишь «устанавливает гарантированный минимальный размер оплаты труда».
Расширенный набор конституционных социальных гарантий
Некоторые конституционные новации соседей настолько интересны, что автор даже рекомендовал бы интересующимся читателям лично в Интернете ознакомиться с их полным перечнем. Как бы не получилось так, что, пока мы у себя годами обсуждаем вопросы из серии «что такое хорошо и что такое плохо», нас на три шага в этом обошли южные соседи.
В этом плане для автора вовсе не удивительно, что даже в тех довольно скупых сообщениях об изменениях в Конституции Узбекистана или Казахстана у нас акценты делаются только на сроки полномочий лидеров. Потому что начни обозреватели копаться в этих самых сотнях поправок, как вдруг выяснится, что с точки зрения социального вектора среднеазиатские соседи парадоксальным образом уходят куда-то в сторону от нашего варианта понимания капиталистической формации, где имитацией является как минимум все, кроме денежных средств.
В новой конституции у соседей на каждую редкую поправку в плане управленческой вертикали приходится 13–15 связанных с социальной сферой, гуманитарными и идеологическими основами, гарантиями и т. д. Перед нами ярко выраженный вариант т. н. «общественного договора», где снизу утверждается вертикаль, но взамен общество получает весьма расширенный набор конституционных социальных гарантий.
Впрочем, такой вариант нового социального консенсуса, который предлагается в Конституции, преследует еще и инвестиционные цели. Дело в том, что перед Узбекистаном в полный рост встал дефицит таких ресурсов, как вода и электроэнергия.
Этой зимой регион накрыл полноценный кризис, о котором автор писал в «Военном обозрении». Даже совместные проекты с Росатомом не покроют все растущие потребности, и чтобы избежать совсем жестких сценариев дефицита к 2027 году (прогноз), требуются инвестиции в проект нового энергетического и водного контура.
Вот подобные нормы, призваны как раз дать сигнал инвесторам, что договариваться по ресурсам будет исключительно гарант – государство, а для населения, которое любое изменение в ресурсной базе воспринимает как весьма опасное действие, как раз государственная собственность на ресурсы дает определенное спокойствие.
В этом плане интересной новацией является ввод в систему управления такого органа, как Агентство по противодействию коррупции, директор которого утверждается верхней палатой Парламента, по представлению, конечно, главы государства, а также такая форма отчетности, введенная в Конституцию, как «ежегодный Национальный доклад о противодействии коррупции в респ. Узбекистан». Представляется он наряду с отчетами Счетной палаты.
Противодействие коррупции – это всегда благо, но здесь есть своя особенность. Дело в том, что такие формы отдельных специализированных форм антикоррупционных институтов – это традиционная рекомендация МВФ для «развивающихся стран». Тут можно вспомнить (хотя и не очень хочется это сегодня делать) Украину, где кредиты были жестко увязаны в функционированием НАБУ (антикоррупционного бюро), а также персоналиями, данный орган контролирующими.
Для привлечения китайских или арабских инвестиций создание такого органа именно в подобной форме желательно, хотя и не обязательно, а вот если есть нацеленность на выход на международные (прежде всего западные) наднациональные кредитные платформы, то его создание выглядит более чем оправданным.
Подготовка к масштабному инвестиционному циклу
Это означает, что соседи будут готовиться к привлечению крупных инфраструктурных инвестиций по этой линии. Своего рода это сигнал Китаю и арабским странам о недостаточности инвестиционной активности.
Довольно аккуратно был решен и вопрос взаимодействия с Каракалпакстаном, а это вопрос с точки зрения ресурсной базы один из основных, поскольку оттуда во многом идет поступление природного газа. Ресурсы в собственности государства, структуру республиканскую менять не стали, зато поменяли схему участия региональных элит в управлении. Число гарантированных мест в Сенате сократили с 28 до 17, пропорции республики (и от республиканского города-столицы) и центра практически оставили, зато ввели норму, при которой не может быть сенатором одновременно представитель субреспубликанского законодательного органа.
Обращает на себя внимание тот факт, что запуск конституционных реформ в Узбекистане и Казахстане проходил практически параллельно. В обоих случаях имело место продление президентских сроков и закрепление вертикально-интегрированных схем управления.
Механизмы обеспечения различаются от модели – в Казахстане она более сложная, но везде мы видим в реформах выраженный новый общественный договор, крупные пакеты социальных гарантий и даже идеологически выраженных социальных гарантий. Все это в совокупности с совершенно определенным вектором на создание единого регионального пространства (и тут еще раз хочется напомнить о новых союзных формах, которые за год доросли до официальных договоров), показывает, что южные соседи целенаправленно готовятся к масштабному инвестиционному циклу.
Интересно то, что, решив проблемы с границами, социальной стабильностью – тем самым «новым общественным договором» Средняя Азия вполне потенциально может претендовать на роль инвестиционной гавани, куда могут сливаться избыточные финансовые активы в кризисный период. Т. е. игра тут вполне стоит свеч.
Поэтому совершенно не исключено, что, несмотря на все проблемы, когда часть элит на Западе не прекращает свое любимое занятие: «где-нибудь что-нибудь поджечь», для многих крупных инвестиционных структур такие проекты могут оказаться приоритетными. Да и рынок России сейчас для них де-факто заблокирован.
Так что не исключено, что аналогичные схемы крупных социальных договоров в обмен на управляемость и как минимум десятилетнюю стабильность властной модели мы увидим и в остальных странах Средней Азии.
